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  軟預算約束: 企業一旦發生虧損,政府對其追加投資、增加貸款、減少稅收、并提供財政補貼,這種現象被亞諾什·科爾奈稱為“軟預算約束”。

央財互懟背后深層難題是軟預算約束?

分類:觀察 稿件來源:中國經濟信息雜志 作者 賈康

近期央行與財政部之間的“互懟”引來各方關注。這表明,由于某種原因,我國宏觀調控的兩大政策系統之間的協調配合出現了較明顯的問題。兩大管理部門共擔市場經濟的“宏觀間接調控”之責,需要密切協調配合,但二者看問題角度、觀點的不同是正常的、經常發生的,只是這次表現為公開的論戰,稱得上“史無前例”。

從最一般的經濟學原理層面上講,一個經濟體總是要關注總量與結構兩個方面,形成政府宏觀調控的框架性認識。貨幣政策和財政政策作為政府實施宏觀調控的兩大政策體系和工具手段,相對而言,貨幣政策應側重于總量調節,而財政政策在配合貨幣政策總量調節的同時,應注重政府應當從事的結構調節。兩者相互配合,可針對和適應不同具體經濟情形之下的具體調控需要。具體而言兩大政策之間,有寬財政+寬貸幣、寬財政+緊貨幣、緊財政+寬貨幣、緊財政+緊貸幣四種搭配模式。

財政、貨幣雖時有摩擦,但始終攜手前行

1998年為了應對亞洲金融危機的沖擊,中國財政第一次實施了寬松刺激的財政政策,當年增發長期建設國債擴大政府投資,這是我國明確表述的“積極財政政策”的肇始。此后的二十年間,雖然有歷次收縮財政擴張力度的意圖與努力,但坦率地講,效果不彰,這與廣為人知的中國經濟增長很大程度乃至過大程度上依靠政府投資與舉債(指標體現上包括赤字,也包括地方政府隱性負債)的認知是一致的。2008年全球金融危機之后,中國政府大手筆的“四萬億一攬子經濟刺激政策”更是將擴張的財政政策推上一個前所未有的力度,其功過是非,各方見仁見智,需要留待歷史檢驗。

在這個長達二十年的經濟刺激為主的調控之路上,財政與貨幣兩大部門,雖時有內部“摩擦”,但總體而言始終攜手前行,共同服務于宏觀調控之大局。其基本作用機制是:發改委確立政府鼓勵投資的方向和項目,央行具體掌握貨幣閘門,中央財政牽頭安排赤字、公債、減稅和支出的結構性發力重點以配合產業政策、區域政策等的“區別對待”,并實際上行使金融國資委職能參與國有金融資本運作的戰略決策,與國資委會同編制、牽頭管理國有資產經營預算,處理集中起來的部分實體經濟國有企業資產收益的分配。地方政府具體實施中,地方財政部門實際上既直接安排投資等支出安排,也按照地方發展戰略和決策層意圖通過投融資平臺介入地方投融資。也就是說,在我國的體制條件下,除了國債的借用必然成為貨幣、財政兩大政策的“接合部”,地方政府舉債和投融資平臺,也是前些年財政政策與貨幣政策的主要交匯點之一。

在地方層面的這一交集區,毋庸諱言,各金融機構與地方政府之間是可能存在某種訴求與利益的共謀關系的。也就是說,多上項目多投資,對雙方是各得其利,皆大歡喜,地方政府有政績、有稅收、有就業,而金融機構吃定地方政府背后無限的國家信用,盡其所能設計、包裝各類形形色色、有白有灰的金融產品,賺錢可以賺得手軟。

但出來混總是要還的。這一場盛宴不散的前提是投資始終保持增長。近年來,隨著我國經濟進入新常態,以粗放型要素投入為主的傳統增長模式已近黃昏,投資增速已明顯回落。為引領新常態,2016年以來,中國政府大力實施供給側結構性改革,強力“去產能、去庫存、去杠桿”,與此同時積極“降成本、補短板”,力圖為中國經濟轉型打造出一個結構優化支撐的新的質量升級版。供給側結構性改革的“三去”之實質,是市場出清,釋放出那些鎖閉在落后、過剩領域的寶貴的要素資源,這其中就包括由央行系統總量調控為主執掌的貨幣,即“流動性”。

中國近年來到底發了多少貨幣?據統計,2017年以廣義貨幣口徑M2衡量的貨幣資金總額已約為同期GDP的兩倍,這一數額如此巨大,以致比處于當今世界經濟霸主地位的美國還多出一大截,固然與我國以間接金融為主等國情密切相關,但直觀對比之下,國內許多人士均有議論和表示擔憂。

多方必須共同努力治療“軟預算約束”頑癥

2017年底的中央經濟工作會議列出了2018年經濟工作的三大攻堅戰,其中“防風險”列為第一,為此,當年貨幣政策定調為“穩健中性”(實際上就是更傾向于緊縮),而與之相配合,財政政策則定調為“積極”,以“一穩一松”的搭配,共同迎戰風險,以求度過中國經濟的新的考驗期。近期,在中美貿易摩擦升級的外部不確定性壓力凸顯之下,貨幣政策調整為“松緊適度”,是必要的“相機抉擇”,而財政政策理應在“安全區”內保持必要的“積極”力度和更好地實施結構性對策。按上面這套考察分析,兩大管理部門在協調配合中動態商定處理一些細則即可,為何要公開互懟呢?

經濟發展史表明,加投資、加杠桿千好萬好大家好,而減投資、去杠桿、優結構則是千難萬難人人難,其路程可能漫長又痛苦。今年以來,央行有所收緊貨幣的努力人所皆知,但隨即看到市場趨于“恐慌”、債市違約、股市下行,一些企業叫苦連天。這其中當然有“潮水退去”后裸游者現出原形的必然一面,但可能也有央行去杠桿的節奏掌握欠佳、銀、證、保三家齊步走所帶來的同頻共振效應,把防風險和中央實質性要求的“防范系統性風險”畫等號等因素對此難辭其咎,有反思調整的必要。

至于財政政策,表面上看未在“防風險”、“去杠桿”的一線,實則在背后始終忙于清理地方債、整頓投融資平臺、規范PPP。雖然其試圖消除地方政府投資過度沖動的取向與央行方面顯然是一致的,但也難免有不夠到位和周全之處。現實的問題和壓力是,央行也好,財政也好,上述這些努力往往被以各種方式化解,實際效果還難說樂觀。結果是:央行的“去杠桿”業績不時受質疑;中央財政的“積極”也不時受質疑;地方財政部門在歷經三年巨額存量隱性債務的化解之后,現在正再一次面臨“基層財政困難”、欠薪欠費可能于某些局部再次降臨的壓力。

在這種情形下,雖說財政“以適當的加杠桿服務于全局的去杠桿”這個命題還有可討論的空間,但簡單地指望財政部門以通過提高赤字率、增發債務的方式來“積極”配合貨幣部門的“去杠桿”,卻忽視了最關鍵的結構優化問題,和如何強化地方政府和企業主體的預算約束這個“治本”問題,不僅在實際效果上可能是進一步抬升杠桿、于防風險大局背道而馳,而且視角顯然失于偏狹,建設性不足。

在當下,積極財政政策應怎樣積極?應怎樣配合處于“痛苦時期”的貨幣政策?我們的看法是更多考慮減稅、減稅外收費并舉,并積極優化調整預算支出結構,對PPP等可能由不規范形成的風險因素疏堵結合,于配套改革中強調“堵不如疏”,更好實施結構性對策增加有效供給以引導擴大投資、消費“雙內需”。從中長期計,財政、央行和相關各方,必須共同努力治療地方、企業的“軟預算約束”頑癥。如此看來,近日兩個綜合部門的公開互懟攻訐是不是沒有多大意思?加強磋商協調,卻有十分迫切的現實意義和全局意義。

 (本文作者系全國政協委員、中國財政科學研究院研究員。)

 
 
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